In het voorjaar publiceerde Euricur, het Europees Instituut voor vergelijkend stedelijk onderzoek – een onderdeel van de Erasmus Universiteit -, de resultaten van een studie ‘naar de rol van het organiserend vermogen bij het ontwikkelen en uitvoeren van het stedelijk sociaal beleid’. Eenvoudiger gezegd, wetenschappers gingen na hoe grote steden omgaan met de harde kern aan armoedzaaiers in de probleemwijken. De gemeente Eindhoven had daarvoor opdracht gegeven. Aan het onderzoek namen acht gemeenten deel.
Onderzoeker dr. Jan van der Meer verklaart waarom onderzoek nodig is: ‘Steden worden geconfronteerd met een oververtegenwoordiging van goed opgeleide mensen. Vervolgens is er een enorme club mensen die buiten alle bootjes valt, dat zijn de sociaal misdeelden. Een middengroep bestaat nauwelijks. Dat betekent dat de stad uit haar evenwicht is. Dat is in de Verenigde Staten een heel bekend fenomeen en ze doen er daar niets aan. Dat werkt. Wij, in Europa, denken dat steden zo’n groot cultuurgoed zijn dat je ze niet mag laten verkrotten tot ze rijp zijn voor de bulldozer. Steden zijn ons erfgoed, die moeten we in stand houden. Wij zijn in Europa bezorgd over de tweedeling die er is. We willen die tegengaan.’
De steden die met het onderzoek meededen waren Rotterdam. Straatsburg, Antwerpen, Malmö, Stockholm, Helsinki, Utrecht en Eindhoven. De conclusies zijn niet verheffend, ondanks de pogingen van de wetenschappers van Euricur die met gevoel voor understatement op te schrijven: ‘In niet alle steden vonden we een uitdrukkelijk geformuleerde visie over het toepassen van een strategisch plan. (…) In de praktijk wordt sociale politiek niet altijd even effectief uitgedragen.’
Eindhoven, Rotterdam en Straatsburg zijn uitzonderingen in de bevindingen van Euricur. Maar in Helsinki bijvoorbeeld ontbreekt het totaal aan visie hoe de problemen op te lossen. Het ‘jaar van compagnonschap’ dat Helsinki lanceerde als onderdeel van een plan ter voorkoming van sociale uitsluiting, heeft niets bijgedragen aan samenwerking in de stad.
In Finland bestaat trouwens toch een exlusieve situatie in de gemeente-huishouding. Steden en dorpen genieten een grote mate van autonomie en moeten zorgen voor eigen inkomsten. Dat stimuleert de concurrentie maar dwarsboomt samenwerking tussen de verschillende diensten.
Jan van der Meer over Helsinki: ‘Heel de strategie die de stad heeft opgezet rammelt. Er bestaat zwakke communicatie, het maatschappelijk draagvlak is overwegend anti-bestuur. Het bestuur zelf faalt in het invullen van leiderschap.’
Voor vrijwel alle steden uit het onderzoek geldt dat de economische voorspoed vergezeld gaat van een reeks sociale problemen en gevoel van onveiligheid. ‘Dat is niet alleen sociaal gezien onaanvaardbaar, ze bedreigen ook de aantrekkelijkheid van de grote steden als motor en zenuwcentrum van de nieuwe economie,’ schrijven de onderzoekers van Euricur.

‘De allerbeste manier om de armoede te bestrijden is het verhogen van de uitkeringen en dat is de laatste twintig jaar verwaarloosd’

De slogans klinken prachtig. Eindhoven heeft als titel ‘handvaten voor herstel’ gekozen. Utrecht belooft ‘de betrokken stad’. In Straatsburg is een ‘masterplan’ ontwikkeld. Helsinki introduceerde het ‘jaar van het compagnonschap’. Antwerpen probeert zich te verheffen via het ‘sociaal impuls fonds’. En Rotterdam omarmt de ‘wijkaanpak’, ook wel cynisch aangeduid als de ‘banencaroussel’.
Elke Europese stad die zichzelf respecteert, heeft de strijd aangebonden tegen de sociale misère in de probleemwijken. Met weer nieuwe concepten proberen ze te bereiken dat de economische bloei ook tot uitdrukking komt in de krochten van de samenleving. Maar lukt dat? ‘Hoe succesvoller de economische ontwikkeling van een stad verloopt, hoe groter de sociale verschillen,’ zegt de onderzoeker.

De terugkeer van de socioloog en de opbouwwerker

Door Rudie van Meurs
Het klinkt als borstklopperij, maar wetenschappers zeggen het: de stadsbestuurders in Europa kunnen iets van hun collega’s in Nederland leren. De manier waarop de steden het hier doen kan rustig een ‘voorbeeld’ worden genoemd. De Nederlandse steden zijn ‘voorlopers’. We zitten twaalf hoog in de kamer van dr.Jan van der Meer in het zogenaamde H-gebouw op de lokatie Woudenstein van de Erasmus-universiteit en de telefoon gaat. Vanaf het stadhuis komt een verzoek om voor de raadscommissie haven en economische zaken een lezing te houden over zijn vergelijkend onderzoek naar de Europese steden.

‘Zo gaat het steeds,’ zegt Van der Meer, ‘ze willen hier leren van de andere steden in Europa.’
Is dat elders dan niet zo?
De stedelijk econoom, onderzoeker van Euricur en adviseur van de gemeente Rotterdam is daar zelf ook nog altijd een beetje verbaasd over: ‘Steden zijn er volstrekt niet aan gewend naar elkaar te kijken. Ze stellen zich niet actief op. Wij hebben enige tijd geleden Dublin geconsulteerd. Die stad groeit waanzinnig. Er zijn heel veel Amerikaanse investeerders. De markt van de software groeit geweldig dankzij de steun van Europa en eigen inzet. De kantoorprijzen zijn er inmiddels veel hoger dan op de zuidas van Amsterdam. Het gevolg is dat allerlei groeiproblemen ontstaan. Enorme verkeersopstoppingen waarvoor geen oplossingen zijn bedacht. Toenemende sociale verschillen tussen mensen die profiteren en de groepen aan wie al die bloei voorbijgaat. Zo nu en dan huurt Dublin een consultant in uit Londen die het een en ander adviseert maar de stad schiet daar niets mee op. Ze lazen een keer een artikel over ons en vroegen, alstublieft help ons. We hebben toen gezegd, ga nou eerst eens kijken hoe andere steden in Europa het doen. Misschien dat jullie daar een voorbeeld vinden hoe je je problemen op kan lossen. Hadden ze nooit gedaan.’
In het rapport dat Van der Meer samen met zijn collega’s Peter Pol en Leo van den Berg maakte, wordt beschreven hoe Straatsburg plotseling het licht zag met de nieuwe benadering ‘de client als middelpunt van het sociale beleid’. De buurten belangrijker, ambtenaren van verschillende diensten leren samen te werken, gebundelde aandacht voor de klant. Met het onvermijdelijke één-loket systeem. Allemaal niets nieuws want tien jaar geleden werden dezelfde ideeën in Rotterdam-Charlois geïntroduceerd. Zo wordt steeds weer het wiel uitgevonden.
Filosofieën veranderen, ook in Straatsburg. ‘Iedere burger dient beschouwd te worden als een autonoom persoon die in staat is eigen beslissingen te nemen’, staat geschreven in de Franse wet uit 1998 die sociale uitstoting wil bestrijden. Zelfredzaamheid als nieuw principe. Het heeft alles te maken met het tijdsgewricht waarin de economie bloeit.
Van der Meer: ‘In het verleden werd tegen de werkloze gezegd, denk erom dat je niets doet anders raak je je uitkering kwijt. Wij proberen een baan voor je te vinden. Nu zie je in heel Europa een nieuw beleid. Nu worden mensen in staat gesteld zichzelf te emanciperen, zich zo uit te rusten dat ze zelf in staat zijn de markt op te gaan. Een uitkering als contract, met de verplichting na zoveel tijd weer werk te vinden. Zelf voorzien in je behoefte. Dat heeft natuurlijk alles te maken met het gegeven dat in heel Europa de arbeidsmarkt zo krap is. In een tijd van hoge werkloosheid heeft het geen zin mensen toe te rusten op een nieuwe toekomst.’

Maar is Nederland echt gidsland als het om sociaal beleid gaat?
In het vergelijkend onderzoek van Europese steden wordt Rotterdam beschreven. Als ook de tweede en derde generatie mee worden geteld en houders van een Nederlandse paspoort, is vierenveertig procent van de mensen allochtoon. Dertig procent van hen behoort tot de onderkant. Er is de probleemwijk Hoogvliet waar een hoge werkloosheid is. Met veel alleenstaande moeders, treurige huisvesting en overwegend bewoners met een geringe opleiding. Een ‘tragische’ buurt. Heeft Rotterdam een recept gevonden deze stief-wijk te verlossen uit de misère?
Van der Meer: ‘Wij hebben vooral gekeken hoe beleid wordt gevoerd, hoe het succesvol is en kan mislukken. Soms is een idee goed maar lukt het niet dat uit te voeren. Dat komt omdat zo’n proces beïnvloed wordt door veel elementen. Als je er een van vergeet gaat het mis.
Soms gaat het mis omdat het aan samenwerking ontbreekt tussen de verschillende diensten. Het loopt fout omdat men goede ideeën binnen de eigen afdeling zelf wil verwezenlijken.
Eén oplossing ligt in het verbeteren van de kwaliteit van de huizen die nu volstrekt onvoldoende is. Iedereen die het zich permitteren kan vertrekt. Daarom afbreken die flats en nieuwe woningen terugzetten waardoor een gevarieerder opbouw van de wijk ontstaat. Dan komen er beter opgeleide mensen, is er meer geld en ontstaan betere voorzieningen. Een andere oplossing is goed onderwijs. Als allochtonen beter worden opgeleid kunnen ze overal aan het werk komen.
Het vervelende is dat elke oplossing binnen een ander domein ligt. Je ziet dat in Rotterdam vooral de zogenaamde ‘zachte diensten’ (dienst stedelijk onderwijs, de gemeentelijke sociale dienst en de GGD) de grootst mogelijke problemen hebben met elkaar samen te werken.
Dat is elders ook zo. Het Ontwikkelingsbedrijf van Rotterdam en het Gemeentelijk Havenbedrijf zijn eigen koninkrijkjes met een sterk bureaucratische structuur die het altijd beter weten.’
De ervaringen van Van der Meer met de ambtenarij in Rotterdam zijn niet bijzonder. In Nieuw Rotterdams Tij(31/5-01), uitgegeven door de gemeente Rotterdam, werd bestuurskundige Pieter Tops uit Tilburg(omschreven als ‘kenner van de Rotterdamse bureaucratie’) geïnterviewd. Hij zei: ‘Ik bewonder Rotterdam buitengewoon om het vermogen voortdurend een innovatieve aanpak te verzinnen(…). Maar de zwakte is dat het organiseren ongelooflijk complex is gemaakt. De structuur met zoveel lagen, zoveel programma’s maakt het onoverzichtelijk. Dan gaat het vastzitten, de gedreven betrokkenheid van de mensen in de frontlinie loopt daarop stuk.’ De jongste vondst van Rotterdam, de ‘wijkaanpak’, is daar een voorbeeld van. In een publikatie van de Katholieke Universiteit Brabant wordt die gekenschetst als bestuurderscultuur. ‘Er wordt wel gewerkt met een overlegmodel, maar het is een overlegmodel van de gemeentelijke binnenwereld, een poldermodel met geringe worteling in de polder.’
Is sociale uitsluiting van groepen mensen, zelfs in een ideale omgeving, nog wel te voorkomen?, vraag ik aan onderzoeker Van der Meer.
‘Ik denk het niet’, zegt hij. ‘Er is volledige werkgelegenheid maar de nieuwe economie vereist hoog opgeleide mensen. Hoe succesvoller je bent, hoe groter het sociale gat is dat ontstaat. Het grootste probleem nu is hoe je de grotere welvaart ten gunste laat komen aan de achterblijvers. Binnen het Grote Steden Beleid worden pogingen ondernomen, misschien dat zo althans de afstand tussen de groepen niet groter wordt. Veel loopt steeds weer vast op ingewikkelde organisatiestructuren.’

De verslaggever spoedt zich naar een oud grachtenpand in Utrecht alwaar het Verwey-Jonker Instituut voor onderzoek naar maatschappelijke vraagstukken is gevestigd. Directeur is dr.Jan Willem Duyvendak, socioloog en bijzonder hoogleraar samenlevingsopbouw aan de faculteit van wijsbegeerte van de Erasmus universiteit. Hij is bovendien lid van de visitatiecommissie die het Grote Stedenbeleid controleert. En hij werkte mee aan de nationale studiedag ‘Ontwikkeling sociale pijler binnen het Grote Steden Beleid’ begin mei in Eindhoven.
Betekent dat nu dat de situatie als hopeloos moet worden omschreven?
Duyvendak zoekt de nuances. ‘Dat is niet mijn conclusie. De automatische gedachte die bij veel economen dominant is, dat als het economisch goed gaat de voorspoed vanzelfsprekend zal doorsijpelen naar de mensen aan de onderkant is niet waar. Maar andersom dat grote welvaart niets zou opleveren voor de probleemwijken is ook niet juist. Welvaartsvergroting is een op z’n minst noodzakelijke maar geen voldoende voorwaarde. Alles hangt samen met sociaal beleid, het niveau van de uitkeringen en het inkomensbeleid. Je kan niet zeggen dat welvaartsgroei altijd de economische tegenstellingen vergroot. In Nederland is het volgens mij zo dat de groei van de welvaart wel degelijk neerslaat in de achterstandswijken, ook als gevolg van het grote steden beleid. Maar het is ook waar dat het heel moeilijk is bepaalde groepen te bereiken. Datzelfde verhaal vind je terug in de promotie van Paul de Beer, begin juni. Hij zegt niet dat het onzin is om mensen op een bepaald niveau aan banen te helpen. Hij laat wel zien dat banengroei heel mondjesmaat terecht komt bij de mensen aan de onderkant.’
Duyvendak is het met De Beer en het Sociaal en Cultureel Planbureau eens dat, om armoede te bestrijden, het beter is de uitkeringen te verhogen of belastingmaatregelen te nemen. Hij zegt: ‘Die tien procent van de mensen die niet meekomt en die niet profiteert van de welvaart, daar moet je een gericht beleid op voeren. Het op peil houden van de uitkering is ontzettend belangrijk. We hebben dat de laatste twintig jaar verwaarloosd. De periode onder paars-twee is een uitzondering, maar daarvoor is echt op de uitkeringen bezuinigd. Volkshuisvesting is vanzelfsprekend belangrijk maar je moet niet denken dat je mensen daarmee uit de armoede haalt. De uitkeringen van mensen die langer in de bijstand zitten moeten omhoog. Niet alleen aanpassen aan de inflatie maar echt omhoog. En je moet dat geld bijna tot de voordeur toe brengen, aankloppen en de mensen heel intensief begeleiden naar arbeid.’
Duyvendak beroept zich op recent onderzoek. Dat van Euricur, het Sociaal en Cultureel Planbureau en van zijn eigen Verwey-Jonker instituut. Hij wil niet horen over tweedeling van de samenleving. Nederland is zo langzamerhand een samenleving geworden van een enorme middenklasse. De groep die het slecht gaat is relatief klein, tien procent is een getal dat regelmatig terugkeert. Hij zegt, op persoonlijke titel: ‘Eigenlijk is het schandelijk. In een tijd met zoveel geld bij grote groepen mensen zou je op z’n minst die tien procent via extra bijdragen en huursubsidies moeten helpen om te voorkomen dat ze in armoede blijven leven. Het is een pijnlijke constatering dat die groep achtergestelden ontzettend moeilijk te bereiken is. Godfried Engberse heeft net een mooi boek geschreven dat ‘De Schaduwstad’ heet. Hij constateert dat veertig procent van de mensen in armoede zich afsluit voor overheidsinstanties. Ze hebben een geheim telefoonnummer en zijn moeilijk bereikbaar voor ongewenste binnendringers. Het nadeel is dat die mensen zich ook allerlei hulpbronnen ontzeggen. Daardoor zijn vooral veel migranten niet op de hoogte wat voor regelingen er zijn waarvan ze beter kunnen worden.’

Om die hardnekkige groep van verworpenen te bereiken wordt teruggegrepen op oude oplossingen. De socioloog en de opbouwwerkers keren weer terug. Op de afdelingen welzijn in de gemeentehuizen nemen de ambtenaren hun plaatsen weer in. Op de universiteiten van Rotterdam en Twenthe zijn leerstoelen bezet met de leeropdracht grote steden beleid. Er is kortom groeiende belangstelling voor sociale problemen. Het Verwey-Jonker instituut heeft het tij mee. Duyvendak zegt: ‘Toen ik zes jaar geleden bijzonder hoogleraar aan de faculteit van wijsbegeerte in Rotterdam werd, zei iedereen hoofdschuddend, ga je samenlevingsopbouw doen? Alsof ik me diskwalificeerde. Nu is er een eindeloze stroom van aanvragen. Laatst hield ik een verhaal bij de Rabobank die zich zorgen maakt om de maatschappelijk cohesie en zich afvraagt wat ze kan doen. Ahold wil investeren in achterstandswijken. Natuurlijk, het bedrijf heeft direct belang bij meer koopkrachtige mensen in een wijk. De plotselinge aandacht is ook een beetje modieus. Maar het gebeurt soms ook diep doorvoeld. Er zijn grote zorgen om ontsporing van bijvoorbeeld Marokkaanse jongens. En weer, het heeft ook te maken met paniek, over onveiligheid in de binnensteden. Kan mijn dochter nog wel de straat op. Die sentimenten zijn er ook. Maar de mensen die zich zorgen maken hebben ook het idee dat ze medeverantwoordelijk zijn en dat ze de oplossingen niet over willen laten aan welzijnswerkers en de overheid.’

De situatie anno 2001 is een beetje vergelijkbaar met de geschiedenis in het boek ‘Zorg en Staat’ van Abram de Swaan(Bert Bakker 1990). De Swaan schreef hoe in de negentiende eeuw het vooral eigenbelang was van de gegoede burgerij om de ellende in de maatschappij te bestrijden en de misère van de armoede te verlichten. Misstanden werden beschouwd als collectieve bedreigingen. De levensomstandigheden van de armen hadden direct gevolg voor het leven van de welgestelden. De paniek die ontstond toen besmettelijke ziektes doordrongen tot de grachtenpanden, vormde de aanleiding de oorzaken van die ziektes aan te pakken. De Swaan schrijft: ‘Om hervormingen door te voeren was de vastbesloten overtuiging nodig van een kleine voorhoede van toegewijde en verlichte ambtenaren, die ondersteund werden door de progressieve kiezers van de middenklasse.’
De veiligheid op straat is een reden voor de paniek van nu. Duyvendak erkent dat ‘de zorg bij de Nederlandse elite een voorwaarde is om die onveiligheid aan te pakken’. Hij zegt: ‘Ik vind het overdreven om te zeggen dat het onderwijs en de zorg zoveel slechter zijn geworden. Ik denk dat tien jaar geleden de problemen in de gezondheidszorg en op de scholen ook heel groot waren. Maar toen was er niet zoveel geld. Tijdens de kabinetten van Lubbers schikten we ons omdat er bezuinigd moest worden. Problemen worden pas benoemd als ze weer oplosbaar zijn. We accepteren op dit moment minder en denken dat het slechter gaat maar dat is niet waar. Er ontstaat onbehagen als er overvloed is. Nu, op het moment dat veel mensen zien dat de sociale problemen heel groot zijn, vind ik het ongelooflijk dat de belastingen voor de rijken minder worden en via een nieuw belastingsteld geld wordt teruggesluisd. Ik begrijp dan ook niet wat er in de politiek gebeurt. Er worden mooie woorden gesproken over de de sociale misère maar daden blijven achterwege.’

Duyvendak herinnert aan de jaren zestig toen er bijstand kwam voor iedereen. Er is toen, zegt hij, goed nagedacht over maatregelen die voor iederéén golden. Er werd toen vanuit gegaan dat heel veel mensen belang hebben bij de verzorgingsstaat: ‘Wat mij nu verontrust is dat voor die tien procent mensen die diep in de problemen zitten een speciaal regiem ontwikkeld gaat worden met vouchers en bonnen. Met als gevolg dat steeds meer rijke mensen zullen zeggen, daarvoor betaal ik niet. Op een moment dat landen een heel grote middenklasse krijgen, zoals Nederland, is het risico groter dat we specifieke maatregelen gaan nemen voor mensen aan de onderkant. Ik ben voorstander voor maatregelen die voor iedereen gelden, ook voor mevrouw Philips. Je zal voor die mensen de belastingen moeten verhogen maar tegelijkertijd moeten ze ook kunnen profiteren van allerlei andere maatregelen. Als je heel veel investeert in publiek onderwijs en publieke gezondheidszorg hoef je geen particuliere klinieken of instellingen te gaan verbieden. Je moet er voor zorgen dat de bovenlaag mee blijft doen. Het interessante van de naoorlogse periode was dat er breed werd nagedacht. Nadeel was het paternalisme. Het over de hoofden heen van mensen besluiten wat voor hen het goede leven was. In de jaren zeventig en tachtig gebeurde dat weer te weinig. De autonomie van de mensen werd heilig verklaard. Iedereen moest maar zelf uitzoeken hoe hij of zij wilde leven. Autonomie en onverschilligheid kwamen toen heel dicht in elkaars buurt.’

Maar er is hoop. De ambtenaren, professionals en de onderzoekers komen weer achter hun bureau vandaan en gaan de wijken in. In Amsterdam-noord en in Rotterdam bellen sociologen huis-aan-huis aan en vragen waarom mensen geen werk hebben. Ze schrikken hoe alleenstaande moeders niet weten hoe ze aan een uitkering moeten komen. En ze vinden mensen die de verbindingen met de maatschappij hebben doorgesneden.
Duyvendak zegt: ‘Het is erger mensen in de steek te laten dan een keer hun privacy te schenden.’

B&G-magazine, juli 2001